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半月談:精準實施“微基建” 推進社區服務業態升級

發布: 2020-11-09     文章來源:     查看: 555次

城市治理應該像繡花一樣精細。要實現精細化治理,離不開精細化的城市空間。同濟大學諸大建專家團隊提出,未來以社區為主要場景的城市建設,既要加強以數字化為代表的新基建,繼續推進以“鐵公機”為代表的老基建,還要精準實施“微基建”。當前“微基建”已經成為穩投資、促民資的“新抓手”,有效激發了民間資本活力,顯現出惠民生、拉內需的強勁作用,亟須政策創新支持。在同濟大學舉行的超大城市社區“微基建”優秀案例分享與智慧治理研討會上,《半月談內部版》邀請了城市規劃、城市發展、城市治理、軌道交通等領域的專家多視角解讀“微基建”。

專家表示,要在理順產權、經營權和收益權的基礎上,推進社區服務業態的升級,比如說可以將現在的一些物業公司升級為社區整合服務供應商,一個物業平臺提供多項社區服務,建立起市場化運營模式。通過政府采購服務和居民購買服務,培育更強更多的市場化主體,不僅可以拉動投資,還可以建立起多層次的就業體系,全面激活社區活力。這是社區的發展動力,也是城市可持續發展的動力。

對話嘉賓

伍江(同濟大學常務副校長、教授,同濟大學城市發展與管理研究基地首席專家)

諸大建(同濟大學特聘教授、同濟大學可持續發展與管理研究所所長,上海交通大學中國城市治理研究院首席科學家)

陳小鴻(同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院院長、同濟大學城市交通研究院責任教授)

張尚武(同濟大學建筑與城市規劃學院副院長)

李舒(同濟大學國家創新發展研究院副院長、特聘教授,主持人)

讓城市更加宜居宜業

李舒:諸大建教授團隊在今年5月提出“微基建”是城市高質量發展的前提和基本條件,“微基建”應該與傳統基建、新基建并行,激活社會資本參與城市建設,推動中國城市高質量發展。提出這個概念的緣由是什么? 如何定義“微基建”?

諸大建:近年來,微更新的概念逐漸普及,包括老舊小區改造在內,關注的主體都是2000年以前修建的小區。但如果新建小區的建造理念沒有更新,也沒有更高的標準,傳統基建和新基建就沒有深入到社區最后一公里的抓手,就不能觸達老百姓身邊的公共服務供給,城市高質量發展就只能停留在技術探討層面?!拔⒒ā笔菑娜嗣癯鞘欣砟畛霭l、對標2035中國城市基本實現現代化而提出的,主要指居民15分鐘生活圈內的基礎設施和公共服務體系建設。

伍江:回顧歷史,唐宋時期中國的城市建設領先全球;鴉片戰爭后,中國城市建設衰落,城市遭到戰亂毀壞。近幾十年,我們的城市一直在高速發展,與先進國家的差距不斷縮小,在這一階段不存在“微基建”,多是大拆大建,主要是解決居民生活生產對空間的剛需;而現在我們超大城市的發展已經從增量時代轉入存量時代,就更加關注城市質量和細節問題了,例如老舊房屋加裝電梯、停車配套、文體場所、綠化空間、垃圾分類等,產生了諸多“微基建”需求。

陳小鴻:城市建設從增量時代轉入存量時代,從一味求大轉入重精重細,這既是主動選擇,也是客觀制約。“上海2035規劃”強調15分鐘生活圈,體現的是公共服務均等化和精細化,體現在交通上,就是要提升城市運行效率。即通過公共服務本地化、在地化建設,讓城市居民擁有更多可自由支配的時間,這是城市生活品質提升的表現,也是城市微觀層面不斷改善的結果。

張尚武:城市發展是有規律的。過去城市建設圍繞工業化生產展開,強調生產效率;現在城市建設圍繞生活在其中的人展開,強調宜居宜業,要塑造新的內循環,甚至是微循環,大城市開始強調以社區為單元的微觀結構改進。

諸大建:如果說老基建、新基建是骨架和神經系統,是城市的“面子”,那么社區“微基建”則屬于血肉,是城市的“里子”,跟老百姓生活最接近。

推動城市發展模式創新

李舒:社區是社會的細胞,是城市建設與發展的基礎。我國的社區建設通常是自上而下的,由政府、單位或開發商“代建”,居民很少參與規劃設計,所以存在很多細節問題,無法與需求適配。近年來各地普遍實施老舊小區改造、社區營造提升等項目,資金主要依靠“政府補貼、居民出資”,但由于社區內部物權和利益主體多元復雜,往往造成立項難、建設難、運營難?!拔⒒ā焙瓦^去相比有哪些不同?

諸大建:“微基建”推動了超大城市發展模式的創新。過去的城市更新改造,如果全部市場化,成本太高,居民承擔不了;如果完全依靠政府財政撥款,政府資金壓力大,很難大面積實施,也很難保障可持續性。而“微基建”是帶有社會屬性的私人消費,是準公共物品中的俱樂部類產品,創新了投入機制:以項目制為抓手,更加注重發揮居民主體作用,形成政府主導、利益相關者積極參與、市場合作的治理模式,搭建了老百姓有支付意愿、社會資本有參與空間的平臺,有效破解了難題。

以老舊小區加裝電梯為例,盡管各地政府紛紛出資補貼,但居民仍需分擔不菲的成本,1樓和6樓的居民對電梯的需求度不同、電梯可能影響采光,以及后續運營成本等因素,使得居民很難達成共識,推進困難。上海市殷行街道采取“微基建BOT模式”,居民無需預付裝梯費,由電梯公司出資建設,從開始使用之日起向電梯公司繳納使用費,期限為15(使用費按比例分攤:6樓每年3100;52400;41800;31200;2600;10元,考慮到物價指數和人力成本隨時間遞增,使用費每5年增長6%)。此外,居民和企業約定,企業有權獲得電梯內廣告開發權,用來補貼電梯使用15年期間的管理和運維費用。15年后,電梯的所有權、使用權、收益權歸該棟居民所有,企業則在同等條件下享有提供維修維護服務的優先權。這一模式使上海老舊小區改造按下“快進鍵”,2019年上海通過業主意愿征詢完成加裝電梯立項的居民樓達到624幢,超過了過去7年之和。這種模式下,政府僅需承擔使用費用補貼等引導資金,企業有一個長期且相對穩定的收益保障,愿意帶資改造和運營,業主通過讓渡一定年限的運營權、收益權和廣告位開發權,解決了電梯后期運營保養問題,各方利益都得到充分保障。

“螞蟻雄兵”激活民間資本穩定社會投資

李舒:諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨說:中國的城市化與美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩大主題。城市是社會財富的容器,集中了各類資源、資本、勞動力和創新思維,當然是生產力的中心、社會發展的驅動器?!拔⒒ā比绾悟寗映鞘邪l展和創新,怎樣激活民間投資?

諸大建:“微基建”覆蓋三種類型。一是針對過去社區建造標準低的服務補缺,諸如加裝電梯、改造車棚等;二是針對社區公共服務短板,如社區醫院、康養、無接觸物流配送服務等;三是用AI技術建設社區大腦,讓人工智能進社區,這不同于新基建中的大型數字化基礎設施,而是通過精準記錄和分析等,服務居民具體的生活需求。

這三種類型的“微基建”都能夠有力促進經濟雙循環。相對于傳統基建,城市“微基建”單體投資規模小,但量大面廣,集聚起來可以形成“螞蟻雄兵”的能量。以上海為例,老舊住宅改造,上海約有1.4億平方米的存量,按1000/平方米計算,預計可以帶來1400億元的投資拉動;加裝電梯,上海的市場需求約25萬臺,每臺電梯價格約65萬,預計可拉動投資超過1600億元。與上海數字化新基建三年投資2700億元對照,“微基建”的能量并不小。

精細化推進“微基建”急盼政策創新

李舒:從您舉的例子可以看到,“微基建”并不微,對穩投資、惠民生、拉內需效果明顯,要精細化實施“微基建”,當前還面臨哪些難題和瓶頸?

諸大建:第一,“微基建”還處于探索階段,需要政府、投資方、居民各方一事一議,共同協商,尋找出最優化的建設和運營方案。由于沒有“微基建”項目清單和標準化建設指南,會造成政府部門因為怕擔責任不敢決策拍板,民間投資怕有合約風險不敢投資的情況。

第二,“微基建”合規化會觸碰“高壓線”,如地下空間的有償使用、消防合規、建筑空間的性質變更、更改部分建筑容積率等問題,任何一項都可能遇到政策障礙,看似是“微基建”,但審批事項一點也不少,常常出現“卡脖子”。

第三,“微基建”涉及到的空間產權錯綜復雜,涉及實體空間和虛擬空間的所有權、運營權、收益權,需要建立更為清晰的權益分類管理和運營規則,需要建立起“微基建”運營的價值實現體系和配套政策,確保權益可明細,收益有保障,群眾有獲得感。

伍江:大基建時代,政府主導參與的模式確保了城鎮實現快速建設和發展。“微基建”由居民協商規劃,確定投資與收益邊界,通過政府采購、新增設施有償使用、落實資產權益及補償等方式,吸引企業、居民及各類社會力量參與投資、建設、運營。過去幾年,城市更新推動緩慢,是因為在微觀層面沒有找到價值。經濟學家應該研究城市建設背后的價值規律?!拔⒒ā?、老基建和新基建,純粹依靠老百姓不可能推進,完全靠政府也不可能完成,需要吸引更多的市場主體介入,而市場主體是為價值而來的。要建立起“微基建”的投資和收益模型,靠市場運營就可以收回投資的,放開讓社會資本參與,需要政府補貼或政府采購服務的,要有細化的可執行的政府采購清單。

諸大建:“微基建”要想在全國推廣,我有三條建議:

一是將“微基建”納入城市建設的統一規劃,政府部門組織編制“微基建”清單和項目建設指南,明確不同類型的微基建,如何建立起不同的運營模式,政府如何出資,居民如何參與,劃出清晰的投資和收益邊界。有了這個投資目錄清單,就找到了社區民生需求與民間投資的接口。否則,“微基建”項目散亂在千萬個社區,街道又沒有對接民間資本的強大能力,“微基建”就難以系統化啟動和建設。

二是政府部門要建立“一鍵式服務”模式,為“微基建”建設和運營開好路,服好務?!拔⒒ā笨雌饋矶际恰靶№椖俊?,但管理部門一個都不少,審批事項一項也不能缺,這需要政府部門簡化“微基建”的審批流程,以滿足民生需求為導向,廣泛吸引民間資本參與投資,創造良好的“微環境”和便民化措施。

三是在理順產權、經營權和收益權的基礎上,推進社區服務業態的升級,比如說可以將現在的一些物業公司升級為社區整合服務供應商,一個物業平臺提供多項社區服務,建立起市場化運營模式。通過政府采購服務和居民購買服務,培育更強更多的市場化主體,不僅可以拉動投資,還可以建立起多層次的就業體系,全面激活社區活力。這是社區的發展動力,也是城市可持續發展的動力。

伍江:“微基建”不單改善生活,它既是生活空間的提升,也是生產空間的創造。過去我們把生產和生活空間一分為二,現在我們需要持續創新融合,在生活空間中創造出生產空間,為城市創造新的價值。(文字整理:同濟大學國家現代化研究院副研究員 楊文宇)

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